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안경사 관련법 유감
연세의대 안과학교실 이 상 열
의료법에 의하면 의료인이 아니면 누구도 의료행위를 할 수 없으며, 의료인도 면허된 이외의 의료행위를 할 수 없다고 규정하고 있다. 즉 의료인이 아닌 사람이 진료행위를 하는 것을 배제, 금지함으로써 의료인의 전문적 의료권을 보호할 뿐 아니라 국민의 건강을 보호하고 있다. 그러나 우리의 사회가 급속도로 복잡 다양하게 변하고 있는 과정에서 생각지도 않던 수많은 문제점들이 발생하고 있는 가운데 우리 의사의 본래 고유의 업무인 의료행위를 침범 받지 않고 지킨다는 것이 얼마나 어려운 일이라는 것은 의료기사법 중 안경사 부문 관련법 제정 당시부터 상대방과 힘겨운 투쟁을 해본 안과학회로서는 뼈저리게 느끼고 있다. 현재 시행되고 있는 관련법 제정경과를 먼저 평가해 본다면 안과 의사들이 일방적으로 밀렸다는 사실을 실토하지 않을 수 없다. 더욱이나 우리가 전혀 예상치 못했던 점은 이렇게 안과 의사들에게 일방적으로 불리하게 제정된 안경사 관련법의 영향이 이미 안과의사 차원 뿐 아니라 의료계 전체에 큰 파장을 일으키고 있다는 사실이다. 즉 의료계 주변에 맴돌던 많은 비의료집단들이 이 법의 제정에 고무 받아 압력 단체화하여 자신들의 이익을 극대화하기 위해 의사들을 압박하기 시작했다. 이렇듯 과거로부터 지금까지 우리 의사들은 의권을 침범하려는 여러 종류의 도전에 노출되어 있으며 이러한 경향은 점차 증가되고 있는데 과연 우리 모두가 효과적으로 대처하고 있는지 되묻지 않을 수 없다. 따라서 의료기사법 중 안경사 관련법 제정에 있어 안과학회가 좌절할 수밖에 없었던 요인들을 분석함으로써 유사한 사태가 재발될 때 우리 의사들이 효과적으로 대처하는데 도움이 되었으면 하며 아직도 해결치 못한 몇 가지 문제점을 도출해 보고자 한다.

01. 의료기사법 중 안경사 관련법규란?
1989년 12월 30일 제정된 이법을 통하여 ‘시력보정용 안경의 조제 및 판매를 주된 업무로 하는 자’를 칭하여 안경사란 제도를 신설했으며 동법 시행령에서 안경사의 업무범위로 ‘시력보정용 안경의 조제(콘택트렌즈의 조제를 제외한다) 및 판매 업무에 종사한다. 이 경우 안경도수를 조정하기 위한 시력검사(약제를 사용하는 시력검사 및 자동굴절검사기를 사용하지 아니하는 타각적 굴절검사를 제외한다)를 할 수 있다. 다만, 6세 이하의 아동에 대한 시력보정용 안경의 조제, 판매는 의사의 처방에 의하여야 한다.’라고 규정하였다. 이 법은 1995년 1월 5일 안경사의 과대광고 금지 및 안경업소에 고객을 알선, 소개 또는 유인하는 행위를 금지시키는 내용이 포함되는 개정안이 확정되었다.

02. 이 법의 문제점은......,
안경은 시력이 나쁜 사람에게는 시력교정의 필수품으로, 그 조제나 판매를 일정자격이 있는 전문인으로 하여금 취급케 한다는 안경사 제도의 도입 및 관련법 입법취지는 대한안과학회에서도 찬성하고 있다. 또한 안경취급에 관한 사항을 안과의사들이 개입할 필요도 없고 개입해서도 안 될 것이다. 그렇지만 현실적으로 이 법이 몇 가지의 제한규정은 있지만 실질적으로 시력 및 굴절검사를 안경사에게 전면적으로 허용하는 것이나 마찬가지로 시행되고 있다. 눈의 굴절검사는 여러 검사 기구를 이용하여 근시, 원시, 난시를 진단하고 환자에게 가장 적당한 안경처방을 내리는 일종의 진료행위에 속하는 의료행위이다. 그렇지만 무엇보다도 중요한 것은 굴절검사를 통한 환자의 안경착용 여부를 권고하기 위한 결론을 내리기 이전에 눈 속에 각막염, 백내장, 망막질환, 녹내장 혹은 사시 등의 여러 질환이 있는지의 여부를 조사하여야만 눈의 질환의 진행을 사전에 예방할 수 있는데 이러한 진료는 환자의 눈의 건강을 지키기 위해 필수적으로 선행되어야만 한다. 그렇지만 눈의 의학적인 지식을 갖추기 못한 안경사들에게 안과의사의 진료가 우선되지 않는 상황에서 국민들의 시력개선을 위한 일차적인 검사행위를 허용하는 것은 국민들의 눈의 건강에 중대한 위협요인으로 나타날 수 있으며 더구나 이 법 제정당시 경과규정의 의해 아무런 학력제한 없이 또한 유명무실한 경력만으로도 쉽게 안경사가 될 수 있었기 때문에 더욱 위험한 것으로 판단되어졌다. 따라서 안과학회에서는 굴절검사를 통한 안경처방행위가 의료행위라고 결론짓고 보건사회부로 하여금 이와 같은 입장을 적극 반영시켜 줄 것을 요구하였다. 이 과정에서 안과학회는 안경사, 보건사회부 등에 강력한 주장 및 협상을 펼쳤지만 입법과정에서 보건사회부는 안경사 측에 일방적으로 유리한 법을 제정하고 말았다. 이후 안과학회는 헌법상 보장된 의료인의 의료에 관한 전문적 기본권을 침범 당했다는 이유로 헌법재판소에까지 제소했으나 한번 제정된 법률을 뒤집기는 어려웠으며, 헌법재판소는 국민의 법 감정, 국민의 소득 및 의료수준과 안과의사의 수효, 개업 분포상태와 같은 비의료적 요인까지 내세워 안과학회의 주장을 들어주지 않았다.

03. 무엇이 잘못되었나?
1. 미숙했던 대응전략

안경사 관련법의 제정 움직임이 있을 때 안과학회의 주장을 법에 포함시키기 위한 방법으로는 여러 단계와 절차가 있을 수 있다. 즉 국회를 통과해야 하는 법제정, 또는 국회를 통과할 필요는 없지만 구체적인 내용이 포함되는 시행령 및 시행규칙 재정 등이 그것이다. 그 당시 안과학회에서는 법제정에 따른 세세한 절차와 내용을 정확히 파악하고 있었다고 할 수 없었다. 즉 어떤 시기에 어느 부서와 무슨 내용으로 협상을 해야 하는지 또한 모든 협상에서 그렇듯이 어느 정도를 주고 어떤 부분을 지킬 것인지 하는 대응전략이 모자랐던 것이 아닌가 자성해 본다. 이러한 전력적 미숙함은 법제정 결과 참담하게 나타났으며 침범된 의료행위와 눈의 건강을 무시한 관계당국을 비난밖에는 할 수 없었다.

2. 의협과 분과학회의 유기적인 협조 결여

환자진료, 교육, 연구에 전념하던 안과 의사들에게 이러한 일을 익숙하게 다루도록 요구하는 것은 무리라고 아니할 수 없다. 이런 사항을 다룰 전문가를 분과학회에서 육성해 두었으면 별 문제가 없었겠지만 그러한 분과학회는 그 당시 거의 없었으리라 생각한다. 이럴 때 각 분과학회를 지원하고 뒷받침해 줄 힘은 의협에서 나와야 한다고 생각된다. 의협에서는 여러 제도나 법제정에 참여나 관여를 해 보았을 테고 관계기관의 주요 정책입안자와 교류도 있었을 테고 전문가내지 경험자가 있었을 것으로 생각되며 또한 반드시 있어야 만 할 것이다. 하지만 그 당시 안과학회에서 어느 정도 의협에 협조를 요청했으며 의협에서는 얼마만큼 자신의 일처럼 도와주려고 했는지 생각해 보면 그렇게 긍정적인 답은 나오지 않는다. 단순히 분과학회의 일로 과소평가해 버리지 않았는지 물론 안과학회 또는 안과의사만의 지엽적인 문제라고 생각해 볼 수도 있겠으나 이미 우리 사회는 너무나 복잡해져서 여러 문제들이 서로 얽히고 설켜 있으며 어느 한곳의 문제는 곧바로 다른 분야에까지 큰 영향을 미칠 수 있으며 이러한 사태는 지금 실제로 나타나고 있다. 이 시점에서 어느 누구의 잘못인지 따지는 것도 아니고 따져 봐도 별 소득도 없다. 단지 과거를 거울삼아 좀 더 현명하게 대처할 능력을 우리 의사들, 그리고 의사들의 대표인 의협은 키워놓아야 할 것으로 생각된다.

3. 안경사들에게 일방적으로 유리하게 진행된 보건행정

정책의 입안 및 최종결정과정의 모든 행정업무를 담당하고 있는 주무 부처의 영향은 막강하기 이를 데 없으며 이 같은 과정을 지켜볼 수밖에 없었던 안과 의사들은 나약하기 짝이 없었으며 눈의 건강이 무시 된 법안이 확정되었을 때의 좌절감은 국민 눈의 건강이 떨어지는 만큼 컸었다. 그 당시 법안의 제정을 위해서 안과학회와 안경인 사이에 합의가 이루어지면 그대로 입법하겠다던 주무부처의 요청을 받고 안경인과의 힘든 협상을 통해 합의를 도출해내어 안과학회 이사장과 안경인 협회장 공동 이름으로 안경사의 업무범위에 대한 건의서를 보건사회부로 보내어 입법예고까지 되었으나 실질적인 결과는 그 내용이 전면적으로 부정되고 변질되어 안경사들에게 일방적으로 유리하게 제정된 법안과정을 우리는 참담하게 지켜볼 수밖에 없었다. 또한 이 과정에서 안경인 협회장(협상 당시 안경인 협회 총무)과 보건사회부의 주무부서 직원사이에 불미스러운 사건으로 인해 보건사회부의 심한 체면손상과 직원 손실이 있었음에도 불구하고 일방적인 정책은 변하지 않았다. 지금 현안으로 떠오른 콘택트렌즈 문제로 보건복지부에 입법을 건의하고 있는데 상대방인 안경사 측과 합의가 되지 않는다는 이유로 타당한 주장이라도 받아들이지 않고 있는 현실로 보사부, 안과학회 및 안경인 협회의 3자가 합의된 내용조차도 어느 한쪽에 유리하게 변질되어 버렸던 과거의 입법과정을 생각나게 한다.

04. 최근 현안으로 떠오른 문제점들은....,
전술한 바와 같이 안경을 안경사에게 취급케 한다는 입법의 근본취지는 옳다고 생각하기 때문에 이미 확정되어 시행중인 의료기사법 중 안경사 관련 법안이 잘 정착되도록 대한안과학회에서도 적극 동참할 예정으로 있다. 그렇지만 최근 안경사들에 의해 불법으로 행해지고 있는 의료행위로 인해 많은 환자들이 눈의 질환이 발생하여 고생하거나 심한 경우 실명에까지 이른 경우들을 접할 때마다 법의 정의를 생각지 않을 수 없으며 안경사 관련법안 중 일부 애매하게 제정된 부분의 개정이 절실히 요구된다고 하겠다.

1. 불법적으로 시행되는 콘택트렌즈 장착행위

현행 의료기사법에는 안경사 콘택트렌즈의 판매업무만을 허용하고 있으며 안경업소에서 환자에게 콘택트렌즈를 착용시키거나 착용을 도와주는 장착행위는 의료행위로서 금지한다는 의견을 보건복지부의 수차례에 걸친 유권해석을 통하여 확인하였을 뿐 아니라 몇몇 유관기관에서도 같은 의견이라고 명시한바 있다. 즉 1991년 4월 30일 보건사회부는 유권해석(의정01254-02666호)을 통하여 콘택트렌즈의 장착행위는 의료행위로서 그 중요성을 감안하여 안경사에게는 금지한다는 의견을 제시하였으며, 1991년 6월 29일 헌법재판소장에 제출한 보건사회부장관의 답변서(의정 01255-9589)에도 환자에게 콘택트렌즈를 장착시키거나 환자의 요구에 의한 장착행위가 진료행위레 해당한다고 밝혔다. 또한 헌법재판소도 안경사에 의한 콘택트렌즈의 장착행위로 인한 국민보건상 위해발생 요인이 있음을 인정하여 안경사에는 판매만 허용한다는 결정(92 헌마 87)을 내린 바 있다. 그러나 많은 안경업소에서 안경사 관련법의 입법취지를 무시하고 안경사의 업무범위를 일탈하여 환자에게 콘택트렌즈를 불법 장착시키는 행위가 시행된 결과 많은 환자들이 영구히 시력을 상실하거나 안과질환으로 고통 받는 사례가 번번히 나타나는 등 국민 눈의 건강에 중대한 위협요인으로 떠올라 대책마련이 시급한 실정이다. 이에 대한과학회에서는 최근 국민 눈의 건강이 매우 위태로운 상황에 처해 있음을 직시하고 안경사의 불법의료행위에 대한 적극적인 지도감독을 요청하는 동시에 콘택트렌즈 장착을 금지하는 규정을 의료기사법 시행령에 명시해 줄 것을 강력히 건의하였는바 1995년 11월 13일 보건복지부에서는 회신(의정 65507-1296)을 통해 ‘대한안경사협회를 통하여 위반사례가 없도록 지도, 감독을 강화하고 관련 법령개정시 반영여부를 검토하겠음’이라고 밝혀왔다. 이렇듯 모든 것이 명명백백한 지금에도 안경사들의 불법행위는 지도감독의 눈을 피해 계속 자행되고 있으며 시력상실로 고통받는 국민들은 늘어나기만 한다. 보건복지부에서도 법령개정시 반영여부를 검토하겠다고는 하나 법령개정을 하겠다는 의지는 아직도 회의적이다. 안과학회의 주장이 옳음을 잘 알고 있는 보건복지부에서 최근 한때 법령개정 움직임을 보였던 적이 있었던 것은 사실이나 이러한 움직임도 안경사측의 반대로 무산되고 보니 실종된 이 나라 법의 정의를 개탄하지 않을 수 없다. 특히 전술한 바와 같이 대한안과학회와 안경인협회 사이의 합의된 내용조차도 변질되었으며 대한안과학회의 반대에도 불구하고 입법되어 버렸던 과거지사를 들추어낸다면 어떤 답변이 나올까?

2. 그 외 사례들

최근 지방 안경사회에서는 ‘안경사에게 시력검사를 받아 안경을 조제, 착용하여야 합니다.’ 라는 내용을 언론매체를 통해 광고하였다. 의료기사법을 통하여 안경사에게는 제한된 검사기구 사용, 약물 사용 금지, 그리고 시력 발달과정에 있는 소아의 시력검사 자체를 금지하는 제한된 시력검사만을 안경사에게 허용하였다. 이것은 눈의 질환의 조기진단을 간과함으로 인한 눈의 건강 상실 위험에 대한 최소한의 예방책들이다. 이러한 내용은 모두 생략한 채 안경착용을 위한 시력검사는 안경사만 할 수 있다는 내용은 의료기사법의 입법 취지를 위반하고 특히 일반 국민들에게 위험한 오해를 초래할 수 있다. 이에 대해 보건복지부도 회신(의정 65507-402)을 통하여 ‘광고내용 중 시력검사 관련 부분은 국민안보건에 위해를 끼칠 우려가 있다고 판단되어 대한 안경사협회로 하여금 주의를 촉구하고, 앞으로 유사한 내용의 광고를 게재하지 않도록 협조 요청하였음’이라고 밝혔다. 이와 같은 사례들이 어느 정도 조직적으로 행해져 왔는지 알 수 없지만 우리 안과 의사들의 사각지대에서 더 많은 위법사례들이 있을 것으로 짐작하고 있다.

05. 결론
의료기사법 중 안경사 관련법 제정과정이나 현재 안경사들의 불법사례들을 살펴보면 복잡하게 급변하는 사회 속에서 우리 의사들이 조금의 틈을 보일 때 비 의료집단들이 그 사이를 비집고 들어와 어느새 안전하고 넉넉한 공간을 차지하고 만다. 따라서 우리 모두가 우리의 고유영역인 의료를 통하여 국민보건에 이바지하기 위해서는 깨어있어야 하며 단합된 힘을 보여야 한다. 또한 비슷한 사례들이 어느 분과학회에서 일어날 지도 모르기 때문에 각 분과학회마다 한 번 더 점검하고 대비책을 세우고 전문가를 양성하는 노력이 필요할 것으로 보인다. 끝으로 의협에서도 좀 더 전문적인 대응을 도와줄 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 일이 아주 중요하리라 생각된다.

[이 내용은 대한의사협회지 1996년 2월호 p155~159, 특집/ 도전받고 있는 의사의 의료경영-안경사 관련법 유감] 일부 발췌하였음